2020年出台的《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》指出，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，保障三大谷物的种植面积。而一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。然而，个别地方落实国家政策时存在理解偏差，导致国内牧草种植空间受到挤压。

2021年和2022年的中央一号文件也均明确要求“一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。”由此可见，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，一般耕地用于种植牧草是完全可行合规的。但在2022年，地方落实种植计划管理的过程中，受限于对政策理解的偏差，多地耕地不允许牧草种植，挤压了种草用地空间。与此同时，牧草市场紧缺加剧，2022年5月，经调研青贮玉米、苜蓿干草、秸秆价格同比上涨了56%、15%、37%。

未来，树立大食物安全战略观，充分认识到牧草对于节粮增效、缓解粮食安全的作用，优化大食物安全要素端土地利用配置，构筑粮草并重发展新格局，对于保障国家粮食安全、实现粮草融合共赢发展具有非常重要的现实意义。

发展草业一定程度上有助于节粮增效，不会对粮食安全构成威胁。当前我国粮食安全的根源主要是饲料粮安全。2021年，全国粮食饲用消费量达3.95亿吨，占粮食消费总量的48%，明显高于口粮消费、工业消费。相关预计，未来粮食饲用消费量将达50%以上。由此可看出，粮食安全的重任主要是保障畜牧业发展的饲料粮安全。从饲料粮安全的解决途径来看，一是从加法角度，增加饲料粮生产，二是从减法角度，利用优质饲草替代饲料粮。

2021年，国家出台的《粮食节约行动方案》提出加强饲料粮减量替代，增加优质饲草供应，降低牛羊养殖中精饲料用量。相关测算显示，按2020年国家“粮改饲”面积1800万亩计算，生产优质饲草用于养殖，可节约150万吨以上的豆粕用量。国家出台的振兴奶业苜蓿发展行动项目、粮改饲等保障了草食畜牧业优质饲草供给，减少了精饲料用量。

《“十四五”全国饲草产业发展规划》分析显示，从2015年到2020年，我国奶牛头均单产水平从5.5吨提高到8.3吨，每产出1吨牛奶的精饲料用量减少12%；玉米籽粒和秸秆一起全株饲用，在保障了粮食播种面积的同时，提升了秸秆利用率，土地产出率提高30%左右，1亩优质高产苜蓿提供的蛋白相当于2亩大豆。

优化大食物安全要素端土地利用配置，构筑粮草兼顾发展新格局。未来粮食安全的战略目标，应置于整个大食物安全战略背景下。相关专家也提出我国“耕地农业”应向“粮草兼顾结构”转型。大食物理念提出要保障粮食、肉类、蔬菜、水果、水产品各类食物的安全，要依托整个国土资源实现食物安全。

首先要构建粮经饲草的四元种植结构。建议国家要结合大食物安全目标，把牧草的认识程度提升到更高的战略位置。同时要优化土地利用配置。应始终围绕以粮食安全为重心，但同时也要兼顾牛羊发展的“饲草口粮田”。尤其是各地结合发展需要，在牛羊草食畜牧业发展集中、缺草严重的区域，要合理统筹安排饲草的种植发展。

探索粮草融合的发展模式，各地结合实际情况，因地制宜，逐步推行正播籽粒玉米+复播青贮玉米、麦后复播青贮玉米（饲用大豆）等模式，缓解粮草争地矛盾。着力开发利用边际土地、农闲田，缓解牧草种植用地难题。

目前，我国盐碱地面积为14.87亿亩，开垦利用率仅为20%，农闲田已种草面积为1005.7万亩，占可利用面积比例仅为9.8%。借助国家实施的耕地轮作休耕制度试点，可开发牧草种植。完善相关配套政策科技支撑体系，在粮草复种、粮草轮作、粮草间套作等种植加工利用技术方面加强研究，推行相关技术指导，加强示范推广。逐步在保障粮食安全用地的基础上，拓宽牧草种植用地空间，实现国家大食物安全战略目标。

（作者系中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员 杨春）

（以上消息来源：农民日报、中国食品报网）